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提升农村治理民主化法治化水平
2018年01月22日 10:47 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:周联合 字号

内容摘要:当前应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化,走中国特色社会主义乡村振兴道路。其中一项重要工作就是,要特别注重加强农村自治建设,提升农村治理的民主化、法治化水平。从我国农村实际情况来看,除村民自身作为社会主人翁参与治理外,我国农村治理的主体包括基层党组织,基层政府及其具有公共服务职能的机构,基层群众自治组织,社会组织、经济组织以及各种村民自发成立的民间议事协商机构等。总而言之,完善乡村治理必须在党的领导下坚持民主化、法治化的原则,加强村民自治,强调治理的规范性和广泛参与性,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,实现乡村治理现代化,为乡村振兴奠定基础。

关键词:村民委员会;农村;基层;乡村治理;自治组织;民主;经济组织;中国特色社会主义;参与;群众

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  实施乡村振兴战略,要全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加强党对“三农”工作的领导,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。当前应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化,走中国特色社会主义乡村振兴道路。其中一项重要工作就是,要特别注重加强农村自治建设,提升农村治理的民主化、法治化水平。

  党的十八大以来,习近平总书记就推进社会主义民主政治建设作出一系列重要论述,多次强调要坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,为基层民主建设提供了有力指引和重要理论支撑。从我国农村实际情况来看,除村民自身作为社会主人翁参与治理外,我国农村治理的主体包括基层党组织,基层政府及其具有公共服务职能的机构,基层群众自治组织,社会组织、经济组织以及各种村民自发成立的民间议事协商机构等。后两种情形,主要体现为村民自治。其中,农村基层群众自治组织包括村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组会议等,以村民委员会为主。《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民委员会的职责进行了规定,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,强调村民的自我管理、自我教育、自我服务。基层群众自治是农民依法直接行使民主权利的重要方式,这种实践与训练对于提高农村乃至整个国家的法治化水平都十分重要。而参与乡村治理的社会组织与经济组织类型多样,包括行业协会、公益组织和教育、文化、艺术、体育等各种民办非营利性组织,以及其他从事公共服务的企业、参与公益活动的企业、农村集体经济等经济组织。民间协商组织一般是各种自发成立的议事机构,与法律规定的正式基层群众自治组织不同,属于非正式的民间自治机构,如乡贤理事会等。

  从治理体系考察,当前我国乡村治理中的突出问题之一是自治性不强,规范化、法治化水平不高。一些地方基层政府大包大揽,村民委员会的独立性、自治性受到限制,农民参与积极性不高。一些地方在农村实行行政主导的“几套班子一套人马”,实质上取消了村民委员会及相关社会组织的自治性和独立性,使其成为行政机关的附属机构,村民自治落实程度有待提高。如一些经济发达地区的村(居)基层党组织、村(居)民委员会班子与股份合作经济联合社董事会班子“重叠融合”,容易导致行政与自治事务不分、政经不分、政社不分等问题。自治缺失,基层民主落实不够完善,容易引发村干部“寻租”等基层腐败问题,也容易引发集体资产流失或者为盲目发展而破坏生态环境等问题。

  一些农村地区培育发展独立、自治的社会组织数量不够,公共服务往往由行政机关包揽。某些农村地区社会组织虽然数量上有了发展,但结构不合理,社会公益类组织相对较少。对社会组织管理往往未能跳出“一统就死,一放就乱”的怪圈,社会组织过多依靠政府力量,行政化倾向严重。一些社会组织缺乏专业人才,服务能力差,参与乡村治理的能力和公信力不足。

  完善乡村治理体系,理顺基层党组织、政府(及其派出机构)、群众自治组织和社会经济民间组织“四驾马车”之间的关系,分工协作,是深化农村体制改革的重要内容。当前应特别重视加强农村自治组织和公共服务组织建设,增强乡村自治能力。

  加强依法行政工作,确保农村基层群众自治权的实现。要落实农村基层群众自治权,首先就要加强法治政府建设,实现职权法定,避免职能上的大包大揽。坚持依法行政,做到有所为、有所不为。基层政府在乡村治理中具有重要的职能,但并不是“包打天下”,应当注意尊重和充分发挥农村基层群众自治组织的作用,处理好政府与村民自治组织的关系。现阶段基层政府体制改革的总体思路无疑仍是简政放权,坚持“放、管、服”改革,真正转变职能,推动基层政府、基层群众性自治组织各归其位,依法履行职责。

  加强基层群众性自治组织建设,提高乡村自治能力。针对当前一些地方的村民委员会被虚化、边缘化的问题,应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,将现在基层政府承担的原本属于村民委员会自治的职能剥离出来,归还给村民委员会。应完善村民委员会内部治理结构,不断地提升其工作的规范化、法治化水平,凡涉及土地流转发包、收益分配等重要村务,都要提交村民会议讨论决定,并推动村务公开、财务公开,增强自治决定的执行力。

  加强基层公共服务组织建设,提高乡村治理参与水平。乡村治理需要广泛的公众参与,而公众参与除了村民个体参与外,更多地需要由专业性和规范性的社会组织、经济组织和其他民间机构参与。公众个体参与往往缺少专业能力、技术手段,且众多个体自发的参与也不利于公众参与的理性化发展,因此,在乡村大力发展规范的社会组织、经济组织和其他民间机构等乡村公共服务组织,使之有序地参与到乡村治理之中,是现实的需要,也是发展的需要。应大力扶持发展从事农村服务活动的各类组织,如行业协会、农村经济合作组织等,提升农村社会公共服务水平,满足村民多层次需求。应引导各治理参与主体在现代民主、法治原则之下制定和完善自治规则,逐渐形成规则体系,使村规民约、组织章程等社会规范在规范农民的行为中发挥重要作用。应大力发展基层协商民主,让各类主体共同参与协商,推进乡村协商制度化、规范化和程序化。

  总而言之,完善乡村治理必须在党的领导下坚持民主化、法治化的原则,加强村民自治,强调治理的规范性和广泛参与性,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,实现乡村治理现代化,为乡村振兴奠定基础。

  (作者系广东省社会科学院法律与治理现代化研究中心主任、研究员)

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