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工商资本参与下农民主体作用的困境与破解思路 ——基于S省20个乡镇59个村庄的调查
2020年12月03日 10:16 来源:《行政管理改革》2020年第11期 作者:袁威 字号
2020年12月03日 10:16
来源:《行政管理改革》2020年第11期 作者:袁威
关键词:工商资本;农民主体;机制重构

内容摘要:

关键词:工商资本;农民主体;机制重构

作者简介:

  [摘要] 本文结合我国实施乡村振兴战略的发展要求,以激活工商资本参与乡村产业开发积极性与保障农民主体地位兼顾作为研究起点,通过对S省20个乡镇59个村庄的微观调查,聚焦当前制约农民主体作用发挥的现实困境,重构乡村振兴中多元主体参与、利益需求均衡、利益联结合理的机制,以实现要素自由流动、利益格局均衡、市场有效主导、政府合理引导的乡村内生、持续、长效的发展局面。

  [关键词] 工商资本;农民主体;机制重构

  [作者简介] 袁威,中共四川省委党校(四川行政学院)经济学部副主任、副教授、硕士生导师。

  [基金项目] 国家社会科学基金青年项目“工商资本参与‘三权分置’改革视角下的农民土地利益分享机制研究”(17CJY030);国家社会科学基金一般项目“乡村振兴中四川民族地区农牧民主体地位实现的机制构建与路径选择研究”(19BMZ076);成都市哲学社会科学规划一般项目(2019R45)。

  党的十九大提出实施乡村振兴战略以来,历次中央农村工作会议都明确指出,要以产权制度和要素市场化配置为重点,鼓励引导工商资本参与乡村振兴。关于工商资本在乡村开发与乡村建设中所起的作用,各界一直有较大分歧,其中最为普遍的担忧是工商资本下乡“圈地”后主导乡村开发的方向和速度,而当地农民“被边缘化”,最终导致主体作用难以发挥。事实上,农民的主体作用旨在强调农民在农村经济、社会、政治、文化发展等方面都有主导权、参与权、表达权、受益权和消费权等多项权利,[1]因而农民的主体性是实现乡村价值的关键。习近平总书记在中央政治局第二十二次集体学习时提出,“要坚持不懈推进农村改革和制度创新,充分发挥亿万农民主体作用和首创精神,不断解放和发展农村社会生产力,激发农村发展活力”。实现“农业强、农村美、农民富”的乡村振兴愿景,离不开农民的参与积极性、主观能动性、实践创造性。课题组对S省的20个乡镇59个村庄进行了微观调查,结果表明,已有的乡村利益机制中农民的主体作用发挥尚不明显,成为了制约乡村振兴发展的风险点,值得关注与重视。

  一、自身能力欠缺,工商资本“被金钱化”,农民主体作用发挥的认同机制不完善

  农民简单地认为,自身在工商资本下乡后所扮演的主要角色是“通过简单体力劳动获得收益”,因此更倾向离土离乡、在非农行业中获取收益。一方面,仍在从事农业生产的传统小农越来越少。在本文调研的川东北14个乡镇中,超过90%的青壮年常年外出打工,大量的农村土地因劳动力短缺而被闲置甚至荒废,某镇户籍农民有3万余人,而留在当地的常住人口仅有不到2000人;即便是在经济发展水平较高的成都某中心城区,调研组抽样调查了4个行政村,发现20-40岁人群,常年在外务工占60%,阶段性在外务工的占35%,长年在家的仅占5%。另一方面,青壮劳动力资源不断外流,农民专合社、家庭农场、农业企业等经营主体无人可用。在调研川东北的14个乡镇中,发现农民专合社等农业经营主体在农忙时节雇请周边农民从事劳动密集型工作时,存在“4个必须”现象:必须在周边村镇托熟人介绍,在方圆5个自然村“撒网”;必须提前1个月跟农民约好时间;必须提前至少3天支付酬劳;必须跟其他乡镇的劳务合作社搞好关系,并支付一定中介费。这“4个必须”不断推高了劳动力成本,2016年日劳动报酬在50-60元,2019年日劳动报酬基本在100元上下,有专业技术要求的还更高。

  农民认为利益结构中工商资本占据信息优势,自身因信息不对称不可能拥有乡村振兴主体地位。一是对工商资本下乡后农业经营收益机制的不信任态度。资阳市乐至县全胜乡从2010年开始在全乡10个村布局核桃产业,到2015年,当地乡政府引进业主进行管护,承诺按照“业主、农户收益三、七分”的方式进行分成,保证农户年收益比粗放经营更高,但当地农民传言这种管护未来难以保障农户对核桃树的所有权,而纷纷拒绝,导致最后业主未落地。二是农民认为所谓的“主体地位”是表面的,即使是村庄基层治理也主要是配合工商资本搞好乡村产业开发。笔者调研了近110个村干部,就他们对“是否认同自身是乡村振兴主体”进行访问,许多村干部对乡村振兴制度设计和政策框架理解不到位,超过90%的村干部对于什么是乡村振兴、为什么实施乡村振兴、如何实施乡村振兴等问题没有明确的认识或认识模糊,普通村民更是一问三不知。超过4成的村干部和村民对乡村振兴政策错误理解为“为乡村企业家和致富带头人提供一个产业发展的机遇”,村集体主要是在“经营者与农民中间起到一个沟通协调的作用”。

  农民认为自身组织能力达不到,难以担当“主体地位”。一方面,撤村并村后,村庄治理迎来了很多新的挑战。调研发现,随着一些行政村被撤并,新产生的行政村出现去熟人化趋势,这给村庄治理带来了新困境:一些村民根本不认识村书记和村主任;在资源配置上,对村支部、村委会优先引导工商资本“照顾”自己所在的自然村感到不满。另一方面,自主资金不足,农民认为自己难以当好集体的“家”。调研发现,农村集体的相关价调资金、伏季水产业配套资金等专项资金都有明确的发放标准,但发放标准较低,解决不了具体发展问题。以成都市青白江区某村为例,社区发展治理保障资金共计326000元,用于12名保洁人员工资共172800元/年,公安系统“雪亮工程”村上布置9个摄像探头维护近9万元/年,其余还有用于基础设施维护与维修、困难群众慰问、开展文体公益活动等开支,入不敷出。

  二、利益诉求不匹配,工商资本和农民“各取一端”,农民主体作用发挥的利益分配机制不完善

  (一)工商资本追求长效性收益的动机与农民保障短期现实收益的诉求矛盾,导致利益分配中农民相对剥夺感强烈,难以感受到主体地位

  一方面,农民认为“有利入、无利出”才能保证自己在收益分配中赢得主动地位。成都市某村华玥果蔬合作社2013年成立之初,该村13组40户村民加入合作社,2013到2016年三年没有分红,大量农户退出合作社,仅剩17户继续参与。2017年合作社通过争取资金各方面运转见成效,又有5户重新加入合作社,2018年人均分红1200元后,农户又增长为41户。不解决好农民与工商资本利益诉求之间的矛盾,土地就难以精耕细作。另一方面,农民在与工商资本形成的利益结构中,往往矫枉过正,以“过激”方式强调自身“主体地位”。西昌市某种植养殖专业合作社某对虾养殖户的种苗、饵料、技术等均来自重庆某企业,该养殖户与企业签订了成熟对虾40元/斤的包销合同,对虾成熟后,当另一水产品收购企业在出价45元/斤时,养殖户就背弃了原合同将所有成熟对虾销售给了后边这家企业,给出的解释是“总说农民主体地位,结果一做主想多挣点钱又不被允许,为啥好处都让企业老板占”。

  (二)农民对土地流转后的多元收益分配的诉求,与工商资本现实中更强调土地流转收益形成分歧

  一方面,农民认为利益分配机制不足以保障自身主体地位。在凉山、成都等地调研发现,农民认为资本下乡后土地大规模流转集中,自己只能拿到每年平均不到1000元的土地流转费;此外,给业主打工的每天80-100元的报酬也远低于城镇务工收益,农民普遍认为不公平的利益分配方式就是把农村土地重新划给企业老板,把农民“赶进城”。另一方面,农民认为与工商资本建立的利益分配机制是“风险有共担、利益未共享”。1/3的养殖专业合作社在前5年集中将年终收益归还银行小额贷款,前期分红较少或没有分红,时常引发农民不满情绪。成都市某乡镇,种植股份合作社给以地入股的农民每亩地保低收益在1000元左右,而年终分红却不到100元,农民认为这笔钱就是“做给领导看的”;此外,在“基地+企业+农户”的合作模式中,农民感觉自己难以分享加工和流通环节的附加值收益。例如,某村有黄花基地2000余亩,采取订单式模式与农民签订协议,由于近年来黄花价格受市场因素影响较大,农民黄花收益逐年减少,农民戏称“价格高的时候老板压价,价格低的时候市场压价,就是在给老板当廉价农业工人”。

  (三)工商资本下乡难以深度融入,仅能涉及农产品收购环节

  一方面,农民对自身技术盲目自信,不希望工商资本深度融入从而在生产利益分配中掌握主动。成都市某镇三元村引入工商资本解决油桃对口销售,2009年到2012年三年间对口企业共邀请相关专家传授“长枝修剪法”4次,但一直未被广大农户重视。2012年村上有返乡大学生采用长枝修剪法种植油桃,在他的带动和影响下村民才逐步开始运用这项种植技术,直到2018年,这项技术才在农户中得到普及。另一方面,工商资本与农民形成的简单利益联结中,农民收益分配承担市场“完全考验”,鲜果、蔬菜等农产品销售收益波动巨大。调研发现,超过60%的农户仅仅满足于成为工商资本的种植基地,缺乏相关的二三产业发展思路。上文所述成都青白江区某村每年700万斤桃子的产量,基本上靠对口工商资本上门收取,销售渠道单一,价格受市场冲击明显。2019年市场行情好,均价在4元左右,农民对收益较为满意,但2018年因市场行情不好,农民销售困难,存在自相杀价现象,甚至只卖几毛钱一斤。并且,因没有后续加工企业,2018年有1/3的成熟桃子烂在地里。

  三、政府和市场“两手”不清晰,工商资本和农民政策依赖明显,农民主体作用发挥的政策调节机制不完善

  (一)基层政府的公共基础设施政策主观性强,形成了对工商资本和农民的“硬引导”“硬约束”

  从调研的情况来看,71.4%的工商资本认为政府支持项目方面基础设施建设应排在首位,而当地乡镇领导却表示,“目前乡村振兴项目很多,不是不修路,而是怕路修好以后起不到作用,后期还要负责维护”。调研中发现,便利的道路交通往往是乡村产业项目孵化中最重要的因素,但目前乡村产业项目“鱼目混珠”,必须依靠政府进行筛选,不明确的决策机制往往“越俎代庖”,决定了乡村产业发展方向并由此承担巨大的决策风险。

  (二)基层政府对工商资本的产业政策“引导”作用定位不准,或者“引导”变“主导”,或者“引导”变“放任”,农民很难成为产业决策的主体

  一方面,引进工商资本下乡基本由政府主导,农民的参与度低且收入未达预期。有农民反映,当地政府宣传把土地流转给工商资本,既可以获得好的土地租金,又可能在土地上打工赚钱;但如果有农民不愿意转让土地,政府就会派人软硬兼施,甚至不让农民享受部分政策等。例如,凉山州某乡镇已建成2万亩花卉基地,土地的流转费用已经达到3000元/亩/年,但对该乡镇村民进行走访时发现,企业给农民开出的工资仅为50元/人/天,不仅无法购买社保,还无法保证每天雇佣,当地政府在土地流转之前做出的增收承诺实际并没有很好的兑现。另一方面,政府将产业发展过度交由农民决策,以“尊重农民主体性”为名行“放任不管之实”。表现为当地政府基本不去干涉农民意愿,种什么、怎么种,听之任之,不加引导。在课题组走访的乡镇中,有4个乡镇相关工作人员表示,当地基层政府不会干涉农户产业发展事宜,以政策宣传为主。这样做往往容易引起同质化甚至是恶性竞争,如,2017年某县个别乡镇种植葡萄形成了很好的市场效益,户均收入高达30万元,于是周边乡镇掀起了种植葡萄的热潮,2018年该县葡萄种植规模就达到7-8万亩,而当地政府并未进行干涉,反而进一步引导大面积种植,在葡萄大面积成熟时产生了杀价、窝里斗的情况,严重损害了农民利益。

  (三)基层政府对农业人才的培训教育政策不到位,农民逐渐在乡村振兴中沦为“边缘人”

  一是农民因技术达不到产业发展的要求,而政策倾向于直接对外引进具备技能的人才。地方政府倾向于选择新兴产业和现代农业项目,而新兴产业往往技术性强、门槛高,当地农民的文化技术难以达到要求,加上多数青壮年选择外出打工,企业雇佣的只是少数当地年迈的农民。调研中发现,一些乡村发展集体产业,结果企业大量聘用外来技术人员,当地农民反而拿着最低的工资,从事最简单的搬运、装箱等基础劳动,在地方集体产业发展显得中可有可无。二是专业实用性技能人才日渐减少,对农民“成才”的激励政策不足。政府的激励政策重在强调产业结果,可能忽视对产业人才“不等不靠”的自强精神培育。调研发现,85%的农户对于发展什么产业或者如何增收没有想法,只管种养,产业决策交由政府全权包办。另外,农民对于银行支持性质的小额贷款仍有抵触心理,不愿贷、不敢贷。雷波县某村在种植花椒时,获悉贫困户在当地银行可以贷款最多5万元的政策后,只有10%的农民感兴趣,除非政府保证只赚不赔,否则难以调动农民积极性。

  四、农民利益诉求的多元性,与工商资本的“纯理性”形成矛盾,农民主体作用发挥的非经济目标兼顾机制不健全

  (一)原生文化被产业侵蚀,农民在跟着工商资本挣钱过程中愈发丧失了文化自信

  调研发现,超过70%的村庄已经找不到寄托乡愁的宗祠等传统文化场所,依稀可见的老建筑大都处于被遗弃的状态。在川东北调研的某村有书院文化,当地也出了大量的进士,但当地村干部却反复强调建筑的重要性,认为“老文化要包装成大项目才有意义”。这种以下乡工商资本的审美标准来评价乡村文化的情况比比皆是,农村在建的新房不少都是模仿城市“别墅”样式,农村传统的建筑风貌基本上被当作落后的东西抛弃。

  (二)伴随着工商资本一起下乡的市场“新文化”泛滥,农民归属感缺失

  乡村振兴被上升为国家战略以后,文化振兴重要性愈发凸显,但下乡工商资本对“优秀文化”的界定出现了明显的偏差:一是认为文化公共服务就是文化本身。调研发现,95%以上的工商资本在村庄改造时,都配备了图书室、文化站,但这些基础设施长期处于管理不到位、服务能力缺失的状态,甚至有的地方将图书室变为了农民的“麻将室”。二是认为文化就是做大产业的工具,调研组在凉山、成都、眉山等地看到“XX橘花文化节”“XX康养文化”“葡萄文化”等宣传标语,有的地方种植某种蔬果一共才10多年的历史,也以文化命名。三是有的民俗规范被突破、约束性遇挑战,例如乡村原有传统节日民俗活动渐趋式微,原有民俗仪式已失去传统文化功能,成为“仪式体操”;民间花会及其组织活动在乡村民间传统文化市场衰微;村规民约、家风家训等民俗规范认同感降低。

  (三)农民对基层治理的高热情与基层干部低收益之间的矛盾,制约了农民对公共政治、社会治理的目标追求,组织主体地位渐渐动摇

  笔者参与调研发现,尽管全省各地村干部收入差距较大,最高的也仅为年收入2000余元。有的乡镇领导介绍,其下属的14个行政村中,因适龄青壮年没有党员、上任支书明确提出不再续任,有4个村选不出党支书来,必须由乡镇下派。此外,当前村组干部的配套政策也不具有激励性:资阳市乐至县的村民小组网格员每月收入仅50元,但要承担责任网格内的计生、低保、民政、文明创建、安全生产、综治维稳的信息归档和协调工作,工作复荷远远超过每月收益带来的满足感。有的村干部甚至戏称“政府给的工资还抵不上企业老板给的生活补贴”。

  五、完善工商资本下乡后农民主体作用发挥机制的建议

  鼓励和引导资本下乡,借助其较高的服务、技术、管理水平和市场敏锐感,实现农村产业提档升级和村庄改造是乡村取得活水源头的关键。但在这个过程中必须形成可持续、可发展的利益机制等制度化设计,破除阻碍农民发挥乡村振兴作用主体地位的障碍因素,真正在产业发展中农民主体地位身份得到认同、利益分配机制合理科学、政府政策调节对市场机制有效补充、文化组织等非经济目标得以有效兼顾,才能实现乡村内生稳定、持续发展的良性驱动力。完善工商资本下乡后发挥农民主体作用的利益机制图如图1所示。

  (一)推进农民能力建设,重塑新型农业职业价值观,优化农民与工商资本合作中的主体身份认同机制

  一是建立新时代农村发展价值观常态化培养机制。培养“爱农”价值观,引导普通农民树立“爱农业、爱农村”的思想,培养现有农民合作社的领头人、农民企业家、农村能人、家庭农场主的价值观,在自我发展、收入增加的同时,做到带动后进。塑造终身学习的平台机制,在乡村发展较好或是有特色优势的乡村建立“乡镇党校”“农民夜校”等,搭建农民专业知识能力、农村实践技能培训的平台;培育创业创新的意愿,鼓励正在迅速成长的新型农民通过现代农业生产技术和农业经营管理知识的相关培训走上创业创新之路。

  二是构建农村现代农业产业链价值的学习机制。延长农业产业链条,增强农民参与产业发展的主动性积极性。促进农业生产与新科技成果相融合,在逐步减少劳动力投入的前提下,有效提高农业整体的生产效率和产品品质。挖掘地方农业历史文化特色,将农业生产与当地风土人情、地域历史文化和本土农业种植特色相结合,形成“一镇一业、一村一品”的特色农业发展格局,实现农业的多元化增值。

  三是优化农民村庄自治的激励机制。在县乡两级指导下,确保治理过程公开、公平、公正的前提下,让村民自主确定村庄管理办法,真正实现农民拥有对村庄事务的知情权、决策权和监督权。借鉴成都市项目进村的机制,充裕村庄自治的自主资金,项目进村并不是改变项目制的技术运作逻辑,而是改变其在村庄层面的资金供给方式,为村级民主建设提供了抓手,而村级民主制度建构又为后续项目进村提供必要的组织载体和政治基础,逐步推进村级民主建设。[2]

  (二)推进农民组织化建设,强化资产增值收益分配引导,优化农民与工商资本合作中的利益分配机制

  一是在农业产业化经营领域,完善和优化农民组织化机制。在利益分配机制建设上,要充分发挥市场机制在利益联结方式、收益分配方面的决定作用,政府应尽可能减少干预。在农村资产运营领域,深化农村产权制度改革,强化资产增值收益分配引导。探索和明确资产增值收益在政府、企业、村集体、农民之间的总体分配导向,引导工商企业与村集体、农民采取协商的方式形成合理的分配比例关系。建立资产经营风险防范体系,强化对村集体收益的监管,实施专款专户管理,确保利益联结的稳定。

  二是建立农民诚信理念提升机制,坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下推进诚信建设。强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识和主人翁意识。完善诚信档案建设制度,将严重失信者纳入“黑名单”,并根据其失信的危害性质和程度进行相应惩处。建立守信激励机制,结合新型职业农民的特点,参照国务院办公厅《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》相关内容,对于信用良好的新型职业农民,可在就业、创业等方面给予支持。

  三是建立农民市场思维培育机制,拓宽农民土地流转费以外的其它多元化收益渠道。建立农民常态化参与特色优势产业打造的全过程,抓准产业对象,培育农民的市场思维。特色优势产业打造要结合线上线下指导,聚焦当地的自然资源禀赋和人文资源禀赋。抓准对象可以通过引进外来资源与当地资源相结合的方式来进行。同时,引导和培训农民重点考虑目标市场与产品特色,争取项目支持做好品牌宣传与营销工作,打造个性化营销平台。

  (三)聚焦政府公共基础设施决策程序、产业引导政策定位、人才培育政策有效性,优化农民与工商资本合作中的政策调节机制

  一是建立公共基础设施建设靶向决策机制。在建设与维护的过程中引入市场主体经营,可以通过股份制经营的形式,吸引社会资本投入乡村建设中。在基础设施项目立项时要充分考虑当地产业发展的现实需要,引进第三方评估机制,提高公共基础设施的使用效率。提高配套设施整体建设水平和建成后的使用率,使基础设施发挥更大的效用。

  二是推动基层政府对乡村产业的引导服务机制。加快基层政府由管理型向服务型转变,为当地经营主体创造良好的营商环境。加快实施“互联网+”现代农业行动,推进信息进村入户,进一步强化物联网、智能装备的推广应用,以网络信息化助推乡村发展转型升级,以全面满足乡村现代化发展的内生需求。

  三是推动形成农民专业能力提升机制。结合县乡已有的常规性能力培训外,增加周末或夜校志愿培训,采用线上播放、线下答疑等多种方式,加强培训经费和场所保障。对现代农业生产能力,要结合当地农业生产的特色技术进行教育和培训;对现代农业服务能力,要加强对农产品采摘后处理、加工、储存、运输、销售等能力培训;对现代农业经营管理能力,要加强市场预测和分析决策能力、财务管理能力、人力资源管理能力、产品质量管控能力、信息技术处理能力等。

  (四)尊重乡村公序良俗,顺应农民对文化、社会等方面的合理利益诉求,优化农民与工商资本合作中的非经济目标兼顾机制

  一是形成对优秀传统文化的保护继承机制。将乡村中留存的文物古迹、传统村落、民族村寨等划入历史保护红线以内,禁止乱拆乱改;大力支持农村地区优秀戏曲曲艺、民间文化技艺等的传承发展。着力挖掘传统文化中优秀的文化理念、思想价值、民族精神等,吸收时代精髓赋予其新的内涵,发挥其在聚民心、教民行、化民风等方面的作用。

  二是构建“新文化”与传统文化结合机制。生态环境好、地方风貌独特、区位优势显著、配套设施完善的地方,可以发展文化旅游经济。一些不具备此类条件的地方,则可以从饮食文化、农业文化、手工业文化等中寻找出路,加强特色生态文化产品开发。

  三是完善基层干部待遇提升机制。增加基层工作岗位津贴,综合考虑基层干部任职的地理位置、工作性质、服务年限等因素,适当增加特殊工作补贴,比如交通补贴、通信流量补贴、节假日值班补贴等,切实让那些在基层从事艰苦工作的干部获益。

  [参考文献]

  [1]王春光.关于乡村振兴中农民主体性问题的思考[J].社会发展研究,2018(1).

  [2]冷波.村级民主制度创新的实践与机制[J].华南农业大学学报(社会科学版),2018(5).

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姓名:袁威 工作单位:

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